Cuộc chiến trường kỳ
chống tham nhũng
Ben W. Heineman Jr. là Thành viên Cao cấp (Senior
Fellow) của Trung tâm Belfer về Khoa học và Quốc tế Sự vụ tại trường Kennedy dạy
về Chính quyền học thuộc Ðại học Harvard. Ông cũng đã làm việc 18 năm với công
ty kỹ nghệ khổng lồ General Electric mà chức vụ cuối cùng là Phó Chủ tịch Cao cấp
về Luật pháp và Công tác. Trong chính quyền của Tổng thống Jimmy Carter, ông đã
giữ chức Thứ trưởng Bộ Y tế, Giáo dục và Phúc lợi. Những chức vụ này cho thấy
ông có đầy đủ kiến thức và kinh nghiệm cả bên trong và bên ngoài chính quyền, cả
trong lý thuyết của giới đại học và trong thực tế của giới đại tư bản, để phân
tích chủ đề tham nhũng.
Fritz Heimann là một trong những sáng lập viên của tổ chức phi chính phủ
Minh bạch Quốc tế (Transparency International) và là Chủ tịch phân bộ Mỹ quốc của
tổ chức này từ 1993 đến 2005. Tổ chức đầy uy tín này có phân bộ tại hơn 90 quốc
gia trên thế giới để theo dõi, báo cáo và cố vấn về vấn đề chống tham nhũng của
các chính quyền địa phương. Báo cáo hàng năm của tổ chức này về tình trạng tham
nhũng trên thế giới, nhất là Chỉ số Nhận thức Tham nhũng (CPI: Corruption
Perception Index) của bảng phân hạng các quốc gia, đã trở thành thước đo uy tín
nhất về sự trong sạch của các chính quyền.
Phương cách
Từ giữa thập niên 1990, vấn đề tham nhũng đã chiếm một vị trí quan trọng trong
những nghị trình quốc tế. Những tổ chức quốc tế, kể cả Tổ chức Hợp tác và Phát
triển Kinh tế (THPK) và cơ quan Liên Hiệp Quốc (LHQ) đã chấp hành những qui ước
đòi hỏi các quốc gia hội viên phải ban hành luật cấm hối lộ và tham nhũng. Những
tổ chức tài chánh quốc tế, đặc biệt là Ngân hàng Thế giới (NHTG), đã thông báo
những chương trình để bảo đảm tính công bằng và minh bạch của những vụ đấu thầu
các dự án của NHTG và chặn đứng âm mưu biển thủ của các quan chức địa phương. Một
số lớn các quốc gia đã ban hành nhiều đạo luật chống tham nhũng. Những nhóm
kinh doanh quốc tế đã công bố những quy tắc ứng xử gương mẫu cho nhân viên và
bây giờ các công ty đa quốc (CTÐQ) xác nhận là đang áp dụng những chương trình
chống tham nhũng. Tổ chức Minh bạch Quốc tế, một tổ chức phi chính phủ (TPCP) đứng
đầu trong lãnh vực này, đã tổ chức điều nghiên và yểm trợ qua các văn phòng đại
diện địa phương tại hơn 90 quốc gia trên thế giới. Hầu như mỗi ngày, các cơ
quan truyền thông quốc tế đều có đăng tải những vụ tham nhũng ở cấp cao (dù bị
hăm dọa).
Cơ nguyên của những thay đổi này về luật lệ, về tranh luận, và về nhận thức là
sự thừa nhận càng ngày càng rõ rệt rằng hối lộ và tham nhũng đã đưa đến những hậu
quả độc hại một cách hiển nhiên. Ðã qua rồi thời kỳ của những nhà học giả
nghiêm trang biện luận rằng tham nhũng là một cách sửa đổi hữu hiệu những nền
kinh tế đầy luật lệ hoặc nên coi tham nhũng như một phó sản dĩ nhiên của các lực
“trơ trơ như đá vững như đồng”. Bây giờ thì hậu quả thật sự của nạn tham nhũng đã
được phô bày rõ ràng: làm nhiễu loạn thị trường và cạnh tranh, gây hoài nghi
nơi quần chúng, phá hoại luật lệ, gây sứt mẻ tính chính thống của chính quyền,
và gặm mòn sự liêm chính của giới tư doanh. Tham nhũng cũng trở thành một trở
ngại cho việc phát triển quốc tế – sự tiếm dụng ngân quỹ một cách có hệ thống của
các chính quyền tệ hại địa phương chỉ làm khổ người dân nghèo.
Khó mà đo lường được mức độ tham nhũng trên toàn cầu nhưng chắc chắn rằng đây
là cả một vấn đề vĩ đại. NHTG ước lượng trong năm 2004, các quan chức nhà nước
trên toàn cầu nhận hối lộ khoảng một ngàn tỉ Mỹ kim - $1.000.000.000.000 - (đó
là chưa kể tiền biển thủ ngân quỹ). Cơ quan nghiên cứu Indem của Nga khám phá số
tiền hối lộ trong năm 2005 ở Nga là 300 tỉ Mỹ kim (tăng gấp 10 lần so với năm
2001) và hơn một nửa người dân Nga đã bị đòi nộp tiền hối lộ. Theo bản Báo cáo
Volcker năm 2005 (của một ủy ban độc lập, do kinh tế gia Paul Volcker cầm đầu,
về chương trình “đổi dầu hỏa lấy lương thực” của LHQ) có hơn 2.000 công ty quốc
tế – gần một nửa của tổng số – tham dự vào chương trình này, đã dính dự vào những
âm mưu mua chuộc. Và chuyện dài tham nhũng tiếp tục ở Trung Hoa, Indonesia,
Kenya, Nga, và Mỹ là nước dẫn đầu về tham nhũng trong năm qua.
Với một loại tệ nạn triền miên và sâu rộng như vậy, phong trào chống tham nhũng
chỉ có thể giữ được niềm tin và xung lượng nếu có thể biến lời nói thành hành động,
đồng thời ngăn ngừa và trừng phạt những tội trạng này một cách tích cực và đích
đáng hơn. Trong ngắn hạn, phần lớn việc thi hành những biện pháp chống tham
nhũng nên xuất phát từ các tổ chức quốc tế, các quốc gia đã phát triển và những
CTÐQ. Những quốc gia đang phát triển cũng có một vai trò quan trọng trong sứ mạng
này. Nhưng hệ thống chính trị, luật pháp và kinh tế của những nước này rất khác
nhau – từ những hệ thống đã suy sụp hoặc đang suy sụp, đến những hệ thống èo ọt
hoặc đang lớn mạnh – vì vậy, những chương trình chống tham nhũng ở các nước
đang phát triển phải là một thành phần và phải tùy thuộc vào tiến trình phát
triển lâu dài, phức tạp và qui mô riêng biệt của mỗi quốc gia.
Thiên hình vạn trạng của tham nhũng
Tham nhũng nằm dưới nhiều hình thái. Nó cũng có phía cung (người nộp hối lộ) và
phía cầu (người nhà nước). Có loại tham nhũng khổng lồ, dính đến công chức cao
cấp có thẩm quyền trong [việc hoạch định] chính sách nhà nước. Có loại tham
nhũng tí hon, dính đến công chức cấp thấp ở mức kiểm soát các dịch vụ căn bản
như giáo dục, điện, nước. Có những liên hệ năng động giữa những nước phát triển
cung cấp ngân khoản và những nước đang phát triển với đầy những quan chức sẵn
sàng để tham nhũng và biển thủ. Một cách rốt ráo, điều quan yếu là tất cả các
khía cạnh của vấn đề tham nhũng phải được giải quyết vì chúng liên đới rất chặt
chẽ với nhau.
Ðể xử trí vấn đề muôn mặt này và thấy được vị thế của các ưu tiên ngắn hạn nằm
trong các cách tiếp cận dài hạn, bốn phương sách khác nhau phải được sử dụng.
Thứ nhất là thi hành luật pháp (người dịch nhấn mạnh), điều tra và khởi
tố những vụ tham nhũng đang xảy ra để ngăn chặn những tội trạng mới. Thứ hai
là phòng ngừa (người dịch nhấn mạnh): ban hành và thực thi các đạo luật
và điều lệ hành chánh để chặn họng những âm mưu tham nhũng (những luật lệ này
phải gồm có hệ thống kiểm tra và khiếu nại (ombudsman), luật bảo vệ những người
tố cáo tham nhũng, minh bạch hóa những thủ tục mua bán, đấu thầu và kế toán,
ban hành luật về tự do báo chí, kiểm tra và nội kiểm trong các cơ quan công và
tư, và chế độ chống biển thủ công quỹ). Thứ ba là tiến trình phức tạp (người
dịch nhấn mạnh) của việc xây dựng nhà nước. Tiến trình này bao gồm cải tổ cơ chế
để tạo một xã hội pháp trị, và xây dựng một nền móng chính trị, kinh tế, pháp
luật có trách nhiệm và minh bạch. Cuối cùng là yếu tố văn hóa (người
dịch nhấn mạnh) của chuyện chống tham nhũng. Phương sách này có nhiệm vụ truyền
bá những giá trị và tiêu chuẩn tích cực giúp cho ba phương sách kia được hữu hiệu
hơn.
Một chương trình chống tham nhũng toàn diện phải bao gồm đủ bốn phương sách
này. Nhưng trong hiện tại, tiêu điểm nhắm đến phải nhỏ hơn và rõ hơn thì mới
đưa đến kết quả. Những động lực – tiền bạc, lòng tham, quyền lực, và yếu kém của
các cơ chế - làm cho tham nhũng kéo dài, thì rất hùng hậu. Các tổ chức quốc tế,
những cường quốc và các CTÐQ có khả năng để chống tham nhũng nếu họ ngừng cách
thức đạo đức giả ăn to nói lớn mà không thực sự hành động gì cả. Muốn như vậy,
họ phải có những nhà lãnh đạo có khả năng chống sự trì trệ của các cơ chế và sự
đồng lõa, và họ có thể huy động những quan chức địa phương có tinh thần cương
trực liêm khiết. Một trọng điểm ngắn hạn có thể gồm hai phương sách thi hành luật
pháp và phòng ngừa do các quốc gia phát triển áp dụng vì mưu toan hối lộ các
nhân viên ngoại quốc có thể bị khám phá và khởi tố dễ dàng. Chẳng hạn như việc
áp dụng luật “Ngừa tham nhũng ở ngoại quốc” của Mỹ đã có ảnh hưởng quan trọng
trên cách thức hoạt động của nhiều công ty Mỹ và ngoại quốc bị luật này nhắm đến.
Một biện pháp ngắn hạn khác là thiết lập những thủ tục chống tham nhũng trong
các cơ quan tài chánh quốc tế và giảm thiểu hối lộ và biển thủ trong những
chương trình phát triển nổi cộm nhất.
Sức mạnh của tiền
Bây giờ thì ai cũng thấy là tham nhũng đã phá hoại những chương trình phát triển
quốc tế. Trong cuốn Số mạng của Phi Châu, tác giả Martin Meredith đã nhận
xét chỉ có 2 nước, Nam Phi và Bostwana, trong số 50 nước của lục địa Phi châu
là có tiến bộ hơn thời kỳ thuộc địa của hơn 40 năm về trước, mặc dù đã được nhận
hàng trăm tỉ Mỹ kim viện trợ. Ba yếu tố đã giảm thiểu hiệu quả của viện trợ quốc
tế: Tham nhũng và biển thủ ào ạt của quan chức địa phương, quản trị tài chánh yếu
ớt và không có kiểm soát. Tham nhũng từ các viên chức trong các cơ quan tài
chánh quốc tế cũng là một mối hại. Những quốc gia phát triển cũng phải cảnh
giác khi tài trợ những chương trình mới như hiệp sau của chương trình Tài khoản
Thách thức Thiên niên kỷ (Millenium Challenge Account) hoặc chương trình 50 tỉ
Mỹ kim để giúp Phi châu do nhóm tám nước kỹ nghệ cao cấp (G-8) tài trợ. Họ sẽ
hăng hái xúc tiến nếu họ được bảo đảm là các biện pháp kiểm soát tham nhũng sẽ
được áp dụng.
Sau hàng chục năm cố tình im lặng, ông James Wolfensohn, cựu Chủ tịch NHTG đã đặt
tham nhũng làm chủ đề chính trong bài diễn văn của ông tại cuộc họp hàng năm của
NHTG năm 1996. Kể từ năm ấy, NHTG đã tiến hành một cách xuất sắc công tác phân
tích tầm vóc và động lực của tham nhũng. Hiện nay, chống tham nhũng là một ưu
tiên ở cấp độ vận hành. Ðiều này đưa ra nhiều trở ngại. Quyền lực của ông Chủ tịch
NHTG bị hạn chế bởi cấu trúc hành chánh phân quyền và thái độ cố thủ của những
quan chức địa phương. Một số viên chức của NHTG tự coi chuyện phân phối tiền bạc
của Ngân hàng là vai trò quan trọng nhất của họ, nếu vì lý do tham nhũng mà phải
ngưng chuyện phân phối thì họ sẽ ngần ngại vì mất đi sự quan trọng của họ. Chính
quyền địa phương có thể từ chối hợp tác với những cải cách hoặc chỉ đồng ý trên
giấy tờ trong khi vẫn tiếp tục những thủ đoạn bất hợp pháp.
Các cơ chế tài chính quốc tế, kể cả những ngân hàng phát triển địa phương,
NHTG, Chương trình Phát triển của LHQ (CPL), và những cơ quan viện trợ song
phương, phải thiết lập những thủ tục kiểm soát chặt chẽ ngay trong cơ quan của
họ và trong những dự án mà họ tài trợ, thì mới có thể thực sự thay đổi tình trạng
này. Trong tinh thần làm việc rốt ráo, NHTG cần đo lường nguy cơ tham nhũng trước
khi quyết định tài trợ một dự án. Các công ty đấu thầu những dự án của NHTG
cũng phải đưa ra chương trình chống hối lộ hữu hiệu và thủ tục mua bán hàng
hóa, các dịch vụ phải được minh bạch. Bất cứ một hỗ trợ tài chánh hoặc hỗ trợ
nhân sự nào đến từ bất cứ cơ chế nào có liên hệ đến dự án cũng phải được thông
báo một cách đầy đủ tại quốc gia phân phát và tại cả quốc gia tiếp nhận viện trợ.
Tất cả các cơ chế tài chánh quốc tế phải thiết lập và áp dụng chức năng kiểm
tra, điều tra và phê chuẩn bên cạnh những thủ tục để chấm dứt dự án và ghi tên
vào sổ đen những thành phần vi phạm tham nhũng.
Trong khi những điều lệ chống tham nhũng càng ngày càng cần thiết để các chương
trình viện trợ được quốc tế tiếp tục tài trợ, thì một vấn đề phức tạp và khó
khăn khác là khai triển những biện pháp đối với những quốc gia bị tham nhũng hết
thuốc chữa mà không một phương cách gì có thể ngăn chặn được nạn hối lộ. Trong
trường hợp những thiên tai như sóng thần, động đất, hay bệnh dịch, các chương
trình cứu trợ có thể được tiến hành qua các tổ chức phi chính phủ như Hội Hồng
Thập tự hoặc Hội Y-sĩ Không Biên giới. Nhưng những Hội từ thiện này thường có
ngân khoản ít ỏi, lại phải đối đầu với những vấn đề quá lớn, nên các cơ chế tài
chính quốc tế phải yểm trợ bằng một hình thức phân loại kinh tế để quyết định
chỉ trợ giúp tài chánh cho những quốc gia bị nạn nào ít tham nhũng hơn cả. Ðây
là một phương cách viện trợ hợp lý và cần thiết nhưng lại tạo ra một vấn đề: Những
nước tham nhũng bị bỏ rơi sẽ có thể trở thành ổ sinh sản khủng bố, buôn lậu ma
túy, tẩu tán tiền bạc, buôn bán nô lệ, và những tội ác khác – tạo ra những vấn
đề phức tạp hơn cả tham nhũng.
Thực thi quy ước
Một thành quả lớn trong thập niên vừa qua là việc phê chuẩn một số hiệp ước để
hiệu quả hóa các bộ luật địa phương chống tham nhũng: Một quy ước của THPK áp dụng
cho các quốc gia phát triển, ba quy ước áp dụng cho vùng Âu châu, Mỹ châu và
Phi châu, và gần đây nhất là Quy ước Chống Tham nhũng của LHQ (QCTL). Lập quy ước
là một chuyện, nhưng tôn trọng quy ước lại là một chuyện khác. Vì các hội đồng
giám thị những quy ước này không có quyền hành pháp trên các quốc gia hội viên
nên việc giám sát mức độ thực thi của các hội viên trở nên rất cần thiết để có
thể xác định sự tôn trọng các điều khoản của quy ước. Công tác giám sát này bao
gồm việc tố cáo tham nhũng trong chính quyền và kêu gọi sửa đổi để công khai
hóa vấn đề và tạo áp lực trên nhà nước. Ðây là vũ khí duy nhất có thể sử dụng để
buộc các quốc gia hội viên tôn trọng quy ước. Ðây cũng là một phương cách đơn
giản và ít tốn tiền.
Phạm vi hoạt động của quy ước của THPK – gồm việc xét xử hành vi hối lộ các
quan chức ngoại quốc – có vẻ thu hẹp, nhưng quan trọng vì hầu hết 36 nước ký kết
quy ước này là gốc của các CTÐQ lớn nhất. Ủy ban Chống Hối lộ của THPK có một
chương trình giám sát hùng hậu. Chuyên viên của các quốc gia bạn liên hệ với ủy
viên công tố địa phương, đại diện các hãng tư và các hội đoàn. Các báo cáo từ
những tiếp xúc này sẽ giúp các quốc gia thành viên của THPK xác định được khuyết
điểm trong luật lệ (chẳng hạn như thời hạn xử án quá ngắn), tài nguyên để áp dụng
luật đầy đủ, và các công ty địa phương có chương trình hữu hiệu để tuân thủ luật
lệ. Ủy ban Chống Hối lộ của THPK đã làm báo cáo về hơn hai phần ba các công ty
của THPK, kể cả các công ty của nhóm bảy quốc gia giàu nhất thế giới (G-7). Ủy
ban này đã chứng tỏ uy tín của họ khi chỉ trích sự thiếu tôn trọng quy ước chống
tham nhũng tại các nước Pháp, Nhật, Ý và Anh. Hy vọng ủy ban này vẫn còn được
tài trợ để tiếp tục hoạt động sau khi hết ngân sách năm 2007. Chẳng những ngân
sách của Ủy ban này nên được tiếp tục, mà còn nên được gia tăng, để có thể tổ
chức công tác theo dõi được nhanh chóng hơn và mạnh mẽ hơn.
Quy ước của THPK cũng cần tăng cường việc giám sát các công ty lép vốn của các
CTÐQ – điều này đã được nhấn mạnh trong báo cáo của Volcker khi nói về những
CTÐQ thuộc các quốc gia thành viên của THPK. Quy ước của THPK cũng cần mở rộng
để giám sát, không những các quan chức địa phương mà còn giám sát các đảng phái
chính trị. Hai đề nghị này có thể thực hiện mà không cần thay đổi nội dung của
quy ước. Ủy ban Chống Hối lộ của THPK chỉ cần công bố một bản “bình giải”. Ðây
là cách thức đã được sử dụng trong các phạm vi khác.
Khác với quy ước của THPK, QCTL có thể tạo một mặt trận chống tham nhũng ở tầm
mức toàn cầu vì 140 quốc gia thành viên bao gồm cả hai thành phần quốc gia phát
triển và đang phát triển. QCTL cũng có một phạm vi hoạt động gồm nhiều lãnh vực
hơn: tống tiền, hối lộ trong cả công lẫn tư sở, và tham nhũng tại địa phương lẫn
nước ngoài. QCTL cũng có nhiều biện pháp ngăn ngừa tham nhũng gồm việc thiết lập
cơ quan chống tham nhũng, luật phạt mưu toan tẩu tán tiền bạc, luật chống mâu
thuẫn quyền lợi, luật song phương để dễ dàng hóa việc trao trả tội phạm, trao đổi
bằng cớ và thu hồi lại tiền bạc bị tham nhũng chuyển ra ngân hàng ngoại quốc.
Nhưng QCTL chỉ đang ở giai đoạn hình thành. Cho đến tháng 12 năm 2005, mới chỉ
có một phần ba thành viên ký thuận QCTL. Ưu tiên hiện nay là phải thúc đẩy để
có thêm thành viên ký thuận, nhất là những thành viên thuộc các quốc gia phát
triển. Tòa Bạch Ốc đã đệ trình QCTL trước Quốc Hội để được phê chuẩn. Mặc dầu
không có sự ra mặt chống đối, nhưng một số nghị viên Mỹ có vẻ hoài nghi sự hữu
hiệu của LHQ nói chung, nhất là sau khi báo cáo Volcker được công bố (về tham
nhũng trong vụ “đổi dầu hỏa lấy lương thực” ở Iraq – lời người dịch) làm tổn hại
uy danh của LHQ. Mặc dầu vậy, các nhà làm luật cũng phải thấy là QCTL thuộc về
trách nhiệm của Sở Ma túy và Tội ác của LHQ, là một cơ quan đầy uy tín.
Một trở ngại quan trọng khác cho QCTL là thiết lập một chương trình giám sát hữu
hiệu. Tầm vóc của hiệp ước và số lượng thành viên đông đảo làm cho công tác
giám sát của QCTL trở nên quan trọng và khó khăn hơn công tác giám sát của
THPK. Ngoài ra, công tác giám sát các thành viên của QCTL cũng tạo nhiều tranh
cãi hơn là giám sát các thành viên của THPK. Trong cuộc họp các quốc gia thành
viên của QCTL vào tháng 12 năm 2006, có hai trở ngại phải vượt qua. Thứ nhất là
đối với các quốc gia đang phát triển. Chính quyền các nước này lo ngại là sẽ
không sửa đổi được những yếu kém bị phát hiện. Ðể giải quyết vấn đề này, các cơ
quan CPL, NHTG, và các cơ quan tài chánh quốc tế cần hứa hẹn sẽ giúp đỡ kỹ thuật
cho những quốc gia có ý muốn ban hành luật và áp dụng những điều khoản chống
tham nhũng của QCTL. Thứ hai là đối với các quốc gia phát triển. Họ lo ngại
chương trình giám sát của QCTL sẽ trùng hợp với chương trình chống tham nhũng của
THPK và của các quốc gia tiếp nhận viện trợ. Ðể tránh tình trạng này, ưu tiên
phải được dành cho việc hợp tác và phối hợp giữa các chương trình kể từ năm
2007. Muốn cho QCTL trở nên hữu hiệu, Sở Ma túy và Tội ác của LHQ, quyết tâm của
các chính quyền địa phương, và các cổ động viên tích cực phải cần rất nhiều năm
hoạt động. Nhưng những nỗ lực này là cần thiết để đạt được mục tiêu xây dựng một
hệ thống chống tham nhũng toàn cầu.
Hội đồng Âu châu, Tổ chức các Quốc gia Mỹ châu, và Liên hiệp Phi châu cũng đã
ký thuận một quy ước chống tham nhũng. Ngân hàng Phát triển Á châu đã hợp tác với
Ủy ban Yểm trợ Phát triển của THPK để đưa ra một đề xuất chống tham nhũng tại Á
châu. Nhóm G-8 cũng có những cố gắng tương tự ở Trung Ðông và Bắc Phi. Ðặc biệt
là Hội đồng Âu châu đã có những chương trình hữu hiệu chống tham nhũng tại các
nước Ðông Âu, chứng tỏ giá trị của những quy ước địa phương. Nhưng những chương
trình địa phương cũng cần có ngân sách đầy đủ và được giám sát liên tục. Thực tế
là chương trình QCTL sẽ giẫm chân lên chương trình của các quy ước địa phương.
Ðây là một điều phải được giải quyết bằng sự phân chia trách nhiệm một cách rõ
ràng.
Bắt đầu từ trong nhà
Phương cách hữu hiệu và tức thời nhất để chống tham nhũng toàn cầu là xúc tiến
việc áp dụng luật chống tham nhũng tại tất cả 36 nước đã ký thuận quy ước của
THPK. Như việc áp dụng luật “Ngừa tham nhũng ở ngoại quốc” của Mỹ cho thấy, các
công ty đã phải thay đổi chương trình và tinh thần làm việc khi đối diện với sự
sẵn sàng của luật pháp. Dù vậy, vẫn còn nhiều cải tổ cần thiết. Một bản nghiên
cứu của Tổ chức Minh bạch Quốc tế – bao gồm 24 quốc gia thuộc THPK đã ký thuận
quy ước của THPK- cho thấy chỉ có 15 nước đã bắt đầu thực hành những biện pháp
chống hối lộ; có 9 nước không áp dụng biện pháp chống hối lộ; 7 nước đang tiến
hành nhiều hơn một cuộc điều tra nghiêm trọng; và Pháp, Nam Hàn, Tây Ban Nha và
Mỹ là bốn nước có nhiều hơn một vụ khởi tố.
Nhà nước phải vượt qua những “chính sách kỹ nghệ” sai lạc thì mới cải thiện được
sự áp dụng những biện pháp chống hối lộ ở cấp địa phương. Trên mặt trận mậu dịch
quốc tế, khi phải thay mặt cho các doanh nghiệp quốc gia, các chính quyền địa
phương thường lơ là trong những vụ hối lộ các quan chức ngoại quốc vì họ muốn
giúp các doanh nghiệp quốc gia ký được giao kèo buôn bán. Nhưng khuyến mãi và
chống tham nhũng có thể đi đôi với nhau; chính quyền cần phải nhấn mạnh việc
tôn trọng các tiêu chuẩn chống tham nhũng trước khi ủng hộ các sách lược khuyến
mãi. Nếu không thì đây là một điều không thể bào chữa được về phương diện chính
sách công cộng, mặc dù về phương diện chính trị thì thiết thực. Ðiều này cũng
đi ngược lại với tinh thần và thực tế đối với nhữ ng tội ác quốc tế như buôn
bán ma túy, đánh cắp sở hữu trí tuệ, tẩu tán tài sản, tổ chức tội phạm và khủng
bố.
Thi hành hữu hiệu các biện pháp chống tham nhũng đòi hỏi một tổ chức chặt chẽ với
đầy đủ tài nguyên. Ðiều tra và khởi tố một vụ án tốn nhiều thì giờ và tiền bạc
vì thường phải sử dụng những chuyên viên pháp luật trong lãnh vực kế toán và tẩu
tán tiền bạc. Những điều kiện này cần sự có mặt của một trung tâm hoạt động cho
toàn quốc, hoặc một phối hợp các văn phòng trên toàn quốc. Trong năm 2005, Tổ
chức Minh bạch Quốc tế chỉ đếm được 13 trong số 24 nước là có một trung tâm
toàn quốc để chống tham nhũng. Những nước chưa có trung tâm gồm những quốc gia
đáng kể như Ðức, Ý, Nhật, và Anh.
Ðể hỗ trợ cho những biện pháp chính thức, những nước phát triển cũng phải có những
biện pháp phòng ngừa như phê chuẩn luật bảo vệ người tố cáo tham nhũng, thiết lập
đường giây điện thoại nóng (để dễ dàng hóa sự tố cáo – lời người dịch), và điều
lệ kế toán, kiểm tra mới. Một cải cách khác là khuyến khích các công ty tự công
bố những bằng cớ hối lộ được phát hiện qua kiểm tra nội bộ hoặc qua khám phá của
tổng thanh tra (ombudsman). Ðể khuyến khích sự tố cáo, cả hai phe cung và phe cầu
của tham nhũng, các công ty nên được hưởng khoan hồng khi bị phạt, dù các cá
nhân tham nhũng thì vẫn phải bị xử theo đúng luật. Tuy là khoan hồng, nhưng các
công ty phạm pháp vẫn bị bắt buộc phải thiết lập thủ tục kiểm tra dưới sự theo
dõi của tòa án. Bên cạnh đó, những quốc gia hàng đầu phải chấp nhận mỗi năm
phát hành một bản báo cáo trình bày số lượng những cuộc điều tra, số lượng những
vụ án đang xử và những tiến bộ trong công tác phòng ngừa tham nhũng. Quốc gia
nào không làm như vậy sẽ bị chất vấn và bị chỉ trích.
Về phương diện các công ty
Trong nội bộ các CTÐQ, tôn trọng các điều luật chống tham nhũng là nền tảng căn
bản cho cuộc chiến chống tham nhũng vì đây là nguồn gốc của hối lộ và mục tiêu
của tống tiền. Các điều luật này cũng có thể là mẫu mực cho những CTÐQ đang mở
mang và có dự tính lập hãng ở các nước đang phát triển. Cuộc chiến này phải bắt
đầu bằng những qui chế nghiêm cấm hối lộ trong cả hai lãnh vực hoạt động công
và tư, nghiêm cấm tống tiền dưới mọi thể loại (mua, bán) và mọi hình thức
(“đóng góp” chính trị, chi phí du lịch, tiêu xài cho đối tác). Ðể những qui chế
này được thực sự tôn trọng, phải có một đội ngũ hùng hậu có khả năng giáo dục
và huấn luyện nhân viên, phát hiện vấn đề bằng giám sát và hệ thống thanh tra
lương thiện, điều tra những tố cáo tham nhũng một cách nhanh chóng và rốt ráo,
xử phạt nghiêm minh bất kể chức vị của kẻ phạm tội, và sửa chữa những kẽ hở đã
tạo nên vấn đề. Dựa trên những biện pháp này, lãnh đạo của công ty phải xây dựng
một tinh thần trọng luật không có luồn lách và khuyến khích lý tưởng “làm điều
đúng”. Các nhà lãnh đạo cũng phải truyền đạt cho nhân viên ba chỉ đạo căn bản:
Hối lộ xói mòn tinh thần nội bộ của công ty; tham nhũng có thể gây chấn thương,
đôi khi tiêu diệt, cho cả ban quản lý và cổ phần viên của công ty; và hối lộ
phá hoại tiến trình hoàn cầu hóa là nền tảng của phát triển kinh tế.
Càng ngày các công ty càng công bố những chính sách chống tham nhũng và thủ tục
về “liêm chính” trên các trang nhà điện toán (Web sites) hoặc trong những báo
cáo “công dân” mà các cổ phần viên có thể theo dõi được. Ðể phối kiểm tin tức về
tham nhũng của các CTÐQ, một tổ chức độc lập cần được thành lập để duyệt xét một
cách kỹ càng những chương trình chống tham nhũng của 500 hoặc 1000 CTÐQ lớn nhất.
Tổ chức này phải đặt những câu hỏi chi tiết về chính sách chống tham nhũng, những
tài liệu về các hoạt động chống tham nhũng theo như cách ước lượng hiệu xuất mà
các phòng thanh tra công thường làm. Tổ chức này sẽ trình bày mức độ chống tham
nhũng của mỗi công ty và công bố danh sách những công ty không tham dự chương
trình chống tham nhũng. Ðây là loại dự án mà các CTÐQ hàng đầu trên mặt trận chống
tham nhũng hiện nay cần phải hình thành và yểm trợ. Chính những công ty này mới
có đủ uy tín để thuyết phục với những lý do vì sao loại dự án này có lợi cho
các CTÐQ và giúp tạo một môi trường cạnh tranh tích cực thay vì là một trở ngại
cho mậu dịch quốc tế.
Các CTÐQ cũng cần tham dự các diễn đàn để thảo luận về vấn đề tôn trọng các điều
luật chống tham nhũng với các quan chức và thương gia của những nước đang phát
triển, đặc biệt là những thương gia muốn tham dự vào nền kinh tế toàn cầu. Ðể đẩy
mạnh những biện pháp chống tham nhũng, họ cũng cần tham dự một cách cởi mở và
lương thiện trong các thủ tục thiết lập chính sách chống tham nhũng tại nước của
họ và tại các nước phát triển. Nếu những biện pháp chống tham nhũng này được
hình thành và thực thi một cách nghiêm chỉnh thì môi trường mậu dịch quốc tế sẽ
trở nên cân bằng cho thương gia của địa phương lẫn quốc tế – và đây là yếu tố rất
quan trọng cho tiến trình toàn cầu hóa.
Chính trị và chính sách
Câu hỏi quan trọng nhất cho phong trào chống tham nhũng hiện nay là làm thế nào
để tạo ra một môi trường chính trị thuận lợi cho chính sách thực thi và phòng
ngừa tham nhũng được hữu hiệu, và làm thế nào để thay đổi được tư duy của các
cơ chế quốc tế, của các quốc gia phát triển và của các CTÐQ. Các cơ chế này sẽ
phải chiến thắng được những vấn đề có tính cách truyền thống trong nội bộ của mỗi
cơ chế. Ðể đạt được kỷ luật trong các hoạt động tài chánh, các cơ quan tài
chánh quốc tế phải thay đổi quan niệm làm việc của những nhân viên chỉ muốn cho
mượn tiền càng nhiều càng tốt thay vì đặt điều kiện trên sự hữu hiệu của những
biện pháp chống tham nhũng với các quốc gia mượn tiền. Các văn phòng và cơ quan
phụ trách qui ước chống tham nhũng của THPK, nhưng không có quyền xử phạt, phải
dùng khả năng giám sát để thúc đẩy các nước hội viên tôn trọng các biện pháp chống
tham nhũng, đồng thời cũng phải cố gắng để giữ sự đóng góp ngân sách của các hội
viên này. Các nước hội viên cũng phải chứng tỏ quyết tâm chính trị để điều tra
và xử án những công ty của nước họ khi các công ty này tham nhũng ở hải ngoại,
dù phải đối diện với sự cạnh tranh quyết liệt của mậu dịch quốc tế. Ðiều cuối
cùng là các CTÐQ phải vượt qua áp lực của lợi lộc kinh tế ngắn hạn và cách mua
bán lạc hậu để tạo dựng và duy trì một tinh thần liêm chính và sự tôn trọng những
biện pháp chống tham nhũng hữu hiệu.
Tất cả những biện pháp cải tạo này đòi hỏi những áp lực mới từ bên dưới và tài
lãnh đạo mới từ bên trên. Giới truyền thông và các TPCP phải tiếp tục duy trì vấn
đề chống tham nhũng ở vị trí quan trọng trong những nghị trình quốc tế. Trong
thời đại truyền thông điện tử hiện nay, càng ngày các tội ác càng trở nên khó
che giấu: Các quan chức và thương gia tham nhũng có thể bị phát hiện bởi cá
nhân tố cáo, hoặc công chức tố cáo, hoặc người cạnh tranh tìm công lý, hoặc điều
tra của nhà báo. Dư luận là một võ khí ngăn chặn quan trọng vì tham nhũng có thể
chấm dứt một sự nghiệp. Chỉ trong năm qua, một số quan chức đã phải từ chức: Thủ
tướng của Ukraine, Phó Tổng thống của Nam Phi, lãnh tụ của đảng cầm quyền ở
Brazil, một số Bộ trưởng quan trọng của chính phủ Kenya, và lãnh tụ phe đa số
(thuộc đảng Cộng Hòa) của Hạ viện Quốc hội Mỹ. Nhưng một loạt cải tạo có hệ thống
vẫn cần thiết để bảo đảm tham nhũng không tái diễn liên tục như một tuồng truyền
hình cũ tục tĩu.
Nếu thi hành một cách hữu hiệu, các hành động có thể tạo tác động tương hỗ:
Giám sát việc thực thi những qui ước quốc tế có thể làm cho công tố viên địa
phương trở nên hăng hái hơn. Khi có nhiều tham nhũng bị công tố viên xử tội,
các CTÐQ sẽ áp dụng nhiều chương trình bài trừ tham nhũng hơn. Nhiều chương
trình bài trừ tham nhũng sẽ làm giảm đi tệ nạn tham nhũng, hối lộ, từ đó các cơ
quan giám sát quốc tế sẽ tăng gia yểm trợ làm cho các chính quyền địa phương và
những công ty quốc doanh phải kỷ luật hơn về vấn đề tham nhũng. Vòng tròn tác động
này sẽ làm gia tăng những đổi mới trong tinh thần làm việc của các CTÐQ lớn,
các cơ quan nhà nước, và những cơ chế quốc tế, để trở thành nền tảng quan trọng
cho việc xây dựng quốc gia ở những vùng đang phát triển.
Nhưng “vạn sự khởi đầu nan”, mà “đạo đức” lại càng khó bắt đầu. Ðiều khó khăn
là tầm mức lớn lao và tính chất phức tạp của cuộc chiến chống tham nhũng. Nhà
lãnh đạo phải đặt mục tiêu thực tế để có thể huy động được tổ chức của họ. Hiện
nay đang có thay đổi cấp lãnh đạo trong nhiều cơ chế: NHTG, THPK, LHQ, MBQT, và
Phòng Thương mại Quốc tế. Tầng lớp lãnh đạo mới này phải họp với những TPCP, và
lãnh đạo của những tổ chức quan trọng về xuất-nhập cảng, về cảnh sát quốc tế, để
dự thảo một kế sách qui mô và xây dựng một sự đồng thuận cho những hoạt động ngắn
hạn và trung hạn. Những chương trình dài hạn đao to búa lớn chỉ là lời nói
suông, muốn hiểu sao cũng được.
Ðể kết luận, yếu tố cơ bản và hiệu nghiệm nhất để chống tham nhũng là tiêu chuẩn
đạo đức của xã hội kết án tham nhũng là một sự ghê tởm về phương diện luân lý
và hoàn toàn trái ngược với sự cạnh tranh, tiến trình hoàn cầu hóa, luật pháp,
phát triển quốc tế, và phúc lợi công cộng. Trong thập niên vừa qua, nhiều thành
phần đã coi thường kết quả của chuyện chống tham nhũng là có lợi cho mỗi và mọi
người. Bây giờ là lúc chúng ta phải hành động.
Nhận xét của người dịch:
Uy tín của hai tác giả và nội dung toàn triệt của bài báo là hai lý do làm cho
bất cứ người nào ưu tư về vấn đề tham nhũng cũng phải đọc bài này. Tuy vậy,
trong một bài nghiên cứu về tham nhũng quốc tế dài gần 4000 chữ (Anh) mà chỉ nhắc
đến Nhật Bản 2 lần và Trung Hoa, Nam Hàn, Indonesia chỉ một lần, điều này cho
thấy bài báo rất súc tích này chỉ chú trọng đến những vùng ngoài Á châu. Lý do
có lẽ vì hai tác giả của bài báo này đã hiểu, đặc biệt hơn các vùng khác, ở Á
châu, tham nhũng là bình thường, không tham nhũng mới là đặc biệt. Ðiều này có
thể giải thích sự có mặt một cách khiêm nhường của câu: “vấn đề phức tạp và khó
khăn về biện pháp đối với những quốc gia bị tham nhũng hết thuốc chữa”. Tuy vậy,
người dịch rất tâm đắc với kết luận của bài báo khi nhắc đến ý tưởng coi “tham
nhũng là một sự ghê tởm về phương diện luân lý”. Kinh tế và chính trị chỉ là
hai mặt nổi của tham nhũng. Cơ bản của tham nhũng là vấn đề văn hóa, chỉ những
biện pháp có tính văn hóa và giáo dục mới đủ nội lực để chống và phòng tham nhũng
được hiệu quả sâu và bền.
Ðể làm rõ hơn quan niệm này, xin trích một nhận xét ngắn nhưng độc đáo của giáo
sư Noam Chomsky:
“See, people should always be very much in favor of corruption – I’m not
kidding about that. Corruption’s a very good thing, because it undermines
power. I mean, if we get some Jim Baker coming along – you know, this preacher
who was caught sleeping with everybody and defrauding his followers – those
guys are fine: all they want is money and sex and ripping people off, so they’re
never going to cause much trouble. Or take Nixon, say: an obvious crook, he’s
ultimately not going to cause that much of a problem. But if somebody shows up
who’s kind of a Hitler-type – just wants power, no corruption, straight, makes
it all sound appealing, and says, “We want power” – well, then we’ll all be in
very bad trouble.” (Understanding Power - The Indispensable Chomsky,
edited by Peter N. Mitchell and John Schoeffel. The New Press, N.Y., 2002).
Tạm dịch:
“Ðây này, chúng ta nên luôn luôn ủng hộ tham nhũng - tôi không nói đùa về chuyện
này. Tham nhũng là một điều rất tốt bởi vì nó làm suy bại quyền lực. Tôi muốn
nói chẳng hạn như chúng ta gặp phải loại người như ông Mục sư Jim Baker – bạn
biết cái ông truyền đạo (Tin Lành) bị bắt vì gian dâm với mọi người và lường gạt
các con chiên của ông ta – loại người này thì cũng thường: Họ chỉ muốn giựt
tình và giựt tiền và lường gạt thiên hạ, vì vậy họ chỉ là những tội phạm loại cắc
ké. Hoặc là trường hợp Nixon: một tên lưu manh ra mặt, nên cuối cùng, hắn ta
cũng không làm nên cơm cháo gì. Nhưng nếu một người loại như Hitler thò ra - chỉ
muốn quyền lực, không tham nhũng, thẳng thừng một cách hấp dẫn và tuyên bố “Chỉ
muốn quyền lực” - khi đó tất cả chúng ta sẽ bị tai họa rất nặng nề”.
Tên các cơ quan quốc tế
Việt - Anh:
- CPL Chương trình Phát triển của LHQ = UNDP UN Development Program
- CTÐQ Công ty đa quốc = MNC Multi National Corporation
- LHQ Liên Hiệp Quốc = UN United Nations
- NHTG Ngân hàng Thế giới = WB World Bank
- QCTL Quy ước Chống Tham nhũng của LHQ = UNCAC UN Convention Against Corruption
- TPCP Tổ chức phi chính phủ = NGO NonGovernmental Organization
- THPK Tổ chức Hợp tác & Phát triển Kinh tế = OECD Org. for Eco. Cooperation
& Development
- TMQ Tổ chức Minh bạch Quốc tế = TI Transparency International
Anh - Việt:
- MNC Multi National Corporation = CTÐQ Công ty đa quốc
- NGO NonGovernmental Organization = TPCP Tổ chức phi chính phủ
- OECD Org. for Eco. Cooperation & Development = THPK Tổ chức Hợp tác &
Phát triển Kinh tế
- TI Transparency International = TMQ Tổ chức Minh bạch Quốc tế
- UN United Nations = LHQ Liên Hiệp Quốc
- UNCAC UN Convention Against Corruption = QCTL Quy ước Chống Tham nhũng của LHQ
- UNDP UN Development Program = CPL Chương trình Phát triển của LHQ
- WB World Bank = NHTG Ngân hàng Thế giới.
15/7/2006
Ben W. Heineman Jr. - Fritz Heimann
Ðỗ Hữu Chí dịch
Nguồn: “The long war against corruption”
trong Foreign Affairs, Vol. 85, No. 3 - May 2006
Theo http://www.talawas.org/
.jpg)
.jpg)
.jpg)
.jpg)
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét